¿Es posible que alguna de las autoridades legitimadas para promover una controversia constitucional defienda derechos humanos por esa vía?
Para contestar la pregunta cito una jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación que posteriormente criticaré:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS
MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES
GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES
INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE
ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES
CONFIERE.
La tutela jurídica de la
controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la
Constitución General de la República prevé para las entidades, poderes u
órganos que señala su artículo 105, fracción
I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el
ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales
órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser
susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio al promovente en
razón de la situación de hecho en la que se encuentre, la cual necesariamente
debe estar legalmente tutelada y, consecuentemente, los conceptos de invalidez
deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le
afecta como entidad, poder u órgano, mas no la afectación a cierta clase de
gobernados. Por otra parte, del
cúmulo de atribuciones que el artículo 115 constitucional confiere a los
Municipios no se advierte la de defender los derechos de los pueblos o
comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su
circunscripción territorial, en un medio de control constitucional, situación que tampoco se advierte del
artículo 2o. de la Ley Suprema, el cual impone una serie de obligaciones a
cargo de los diferentes niveles de gobierno en relación con aquéllos; sin
embargo, si bien es cierto que las facultades y obligaciones que dicho precepto
constitucional otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de
las comunidades indígenas, también lo es que se refieren a su propio ámbito
competencial, sin llegar al extremo de
que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de aquéllos.
En esas circunstancias, los Municipios
carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional
contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los
pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan
relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen
conferidas. Sostener lo contrario desnaturalizaría
la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al
extremo de que la legitimación del Municipio para promoverla, le permitiera
plantear argumentos tendentes exclusivamente a la defensa de los gobernados que
habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial,
o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación
de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de
la naturaleza de las controversias constitucionales.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pleno. Jurisprudencia.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 59/2006. Municipio de Coxcatlán, Estado de San Luis
Potosí. 15 de octubre de 2007. Décima Época. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, pág. 429. No. de
registro: 160588
¿Cuáles son las críticas que habría que realizar a este
criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación?
1. El criterio
emitido, ni siquiera tiene el carácter de jurisprudencia en virtud de que la
única jurisprudencia autorizada por la constitución es la prevista en el
artículo 107 que versa sobre los juicios de amparo y el criterio en estudio
proviene de una controversia constitucional. En relación a esto se debe
recordar que la jurisprudencia constituye una excepción al principio de
división de poderes por lo tanto, deben contar con una mención expresa en el
texto constitucional.
2. Sorprende que
el criterio emitido sea de la décima época, pues para esas fechas el artículo
1° Constitucional ya había sido reformado imponiendo la obligación a cargo de
toda autoridad de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos, en consecuencia es falso que los municipios no estén obligados a
defender los derechos de los pueblos indígenas.
Artículo
1…
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover,
respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos
de conformidad con
los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
3. La Suprema
Corte pasó por alto que el artículo 128 de la Constitución impone a todo
funcionario público una atribución de ejercicio obligatorio cuyo objeto es
precisamente hacer guardar la constitución.
Artículo
128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de
su encargo, prestará la protesta de
guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.
En el Diccionario de Derecho de Rafael de Pina Vara (2003),
se definen a las atribuciones de la siguiente forma:
“Atribución.
Cada una de las facultades que corresponden a una persona por razón de su
cargo”
Así las cosas resulta que la impugnación de todo acto o
norma anticonstitucional mediante la controversia constitucional representa el
cumplimiento de un deber impuesto por la propia constitución en su artículo
128, dejando así en claro que el acto o norma combatido sí es susceptible de
causar un perjuicio a la autoridad promovente, pues abstenerse de defender la
constitución implica el incumplimiento de un deber y ello incluso puede generar
responsabilidad para la autoridad.
En ese contexto puede válidamente afirmarse que el artículo
128 Constitucional es uno de los tantos mecanismos que garantizan la supremacía
constitucional.
4. Los artículos
2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos obligan a todas las autoridades del Estado
Mexicano a realizar cualquier medida que
resulte idónea para garantizar la efectividad de los derechos humanos, por
lo tanto la controversia constitucional es un medio que sirve para cumplir con
esas obligaciones internacionales ya que la misma puede anular los actos y
normas que transgreden derechos humanos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
Artículo
2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si
el ejercicio de
los derechos y
libertades mencionados en el Artículo
1 no estuviere ya
garantizado por disposiciones
legislativas o de
otro carácter, los Estados
Partes se comprometen a
adoptar, con arreglo
a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones
de esta convención, las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren
necesarias para hacer
efectivos tales derechos
y libertades.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Artículo
2…
2.
Cada Estado Parte se compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas
oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos los derechos
reconocidos en el
presente Pacto y
que no estuviesen ya garantizados
por disposiciones legislativas o de otro carácter.
En relación a este artículo conviene citar la Observación
General número 31 del Comité de Derechos Humanos:
4. Las
obligaciones que imponen
el Pacto en
general y su
artículo 2 en
particular vinculan a
cada Estado Parte
en su totalidad.
Todos los poderes
públicos (ejecutivo,
legislativo y judicial)
y demás autoridades públicas
o gubernamentales, sea
cual fuere su rango
——nacional, regional
o local— — están en condiciones de comprometer la
responsabilidad del Estado
Parte. El
poder ejecutivo que
por lo común
representa al Estado Parte
en el plano internacional, señaladamente ante
el Comité, no puede aducir el
hecho de
que un acto
incompatible con una
disposición del Pacto
ha sido realizado
por otro poder público
para tratar de
liberar al Estado
Parte de responsabilidad por
el acto y de
la consiguiente incompatibilidad.
14.
La obligación consignada en el párrafo 2 del artículo 2 de que se
adopten medidas para hacer efectivos
los derechos reconocidos
en el Pacto
no admite reservas
y es inmediata. No
se puede justificar
el incumplimiento de
esta obligación haciendo referencia a
consideraciones de carácter
político, social, cultural
o económico dentro
del Estado.
5. La Suprema
Corte olvidó que el Estado Mexicano tiene la obligación de combatir las
violaciones de derechos humanos por todos los medios legales a su alcance y así
evitar la impunidad, tal como lo estableció la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el Caso Comerciantes vs Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 5 de julio de 2004 Serie C No. 109 párrafo 175:
“175.
En reiteradas oportunidades el Tribunal ha señalado que el Estado tiene el deber de evitar y combatir la
impunidad, que la Corte ha definido como "la falta en su conjunto de
investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los
responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención
Americana"165. Al respecto, la Corte ha advertido que
[...] el
Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios
legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las
violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de
sus familiares.”
Asimismo el Estado Mexicano tiene la obligación específica
de remover todos los obstáculos que mantengan la impunidad, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Contreras y otros vs El Salvador. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31de agosto de 2011. Serie C No. 232,
Párrafo 128:
“Igualmente,
la impunidad[193] debe ser erradicada
mediante la determinación de las responsabilidades tanto generales -del
Estado- como individuales -penales y de otra índole de sus agentes o de
particulares-[194]. En cumplimiento de esta obligación, el Estado debe remover todos los obstáculos, de facto y de jure, que
mantengan la impunidad[195].”
6. La Suprema
Corte considera que en la controversia constitucional no se puede realizar un
control abstracto de constitucionalidad siendo que el artículo 1° establece la
obligación de prevenir violaciones de derechos humanos y ello es suficiente
para justificar que en una controversia constitucional se realice el control
abstracto sin necesidad de esperar a que las violaciones de derechos humanos
tengan lugar.
Artículo
1…
Todas
las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos
de conformidad con
los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
consecuencia, el Estado deberá prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones
a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
7. La Suprema
Corte consideró que la controversia constitucional no es el medio idóneo para
combatir las violaciones de derechos humanos alegando que ello implicaría
desnaturalizar la esencia misma de la controversia constitucional. Al respecto
habría que recordar que la controversia constitucional es un medio de control
constitucional y el hecho de combatir actos y normas que resultan contrarios a
la constitución no va en contra de las finalidades de un control de
constitucionalidad sino todo lo contrario.
En segundo lugar el criterio sostenido por la Suprema Corte
implica que para nuestro más alto tribunal son más importantes los formalismos
procesales que los derechos humanos, situación que por sí misma viola el
principio pro persona del artículo primero constitucional:
Artículo
1…
Las
normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con
esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo
en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
8. El criterio de
la Suprema Corte viola la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que establece que los formalismos procesales no pueden estar por encima
de la justicia.
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
dictada en el Caso Suárez Peralta vs Ecuador serie C, número 261:
93. La Corte ha señalado
que “él derecho a la tutela judicial efectiva exige a los jueces que dirijan el
proceso de modo a evitar que dilaciones y
entorpecimientos indebidos, conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida
protección judicial de los derechos humanos”[1],
y que “los jueces como rectores del proceso tienen el deber de dirigir y encausar el procedimiento judicial con el
fin de no sacrificar la justicia y el debido proceso legal en pro del
formalismo y la impunidad”, pues
de lo contrario se “conduce a la violación de la obligación internacional del Estado de prevenir y proteger los derechos
humanos y menoscaba el derecho de la víctima y de sus familiares a saber la
verdad de lo sucedido, a que se identifique y se sancione a todos los responsables
y a obtener las consecuentes reparaciones”.
En conclusión, contrario a lo afirmado por la Suprema Corte,
existen múltiples disposiciones que sirven de fundamento para que los derechos
humanos sean protegidos por medio de una controversia constitucional.
Es lamentable que los ministros de la Suprema Corte de
Justicia hayan establecido un criterio que desecha los esfuerzos de las pocas
autoridades que realmente están comprometidas con la Constitución y los
Derechos Humanos. Soy de la opinión de que en la mayoría de las ocasiones se
pierde de vista que las constituciones son creadas para evitar los abusos de
poder y proteger a la población.
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cualquier duda, comentario o sugerencia estoy a sus órdenes en la siguiente
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Juan Carlos González Cancino
Abogado
Consultor en Juicio de Amparo, Derechos Humanos y Derecho Constitucional
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[1] Caso Bulacio Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de Septiembre de
2003. Serie C No. 100, párr. 115, y Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No.
101, párr. 210.
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